|
||
| Claude Longchamp, Bern | ||
Wie äussert sich der Volkswille via direktdemokratische Institutionen im politischen Entscheidungsprozess, und welche Konsequenzen ergeben sich daraus für Akteure und das politische System? Diese Fragen stehen im Zentrum des nachstehenden Beitrages zur Bestimmung des Forschungsstandes und der Perspektiven zur direkten Demokratie. Unsere Sichtweise entspricht der sozialwissenschaftlichen Erforschung der politischen Kommunikation, die sich an den Erkenntnissen der Politik- wie auch der Kommunikationswissenschaften orientiert.
Entstanden ist unser Ansatz aus der Analyse von Prozessen der politischen Meinungsbildung in der Schweiz zu nationalen wie auch kantonalen Entscheidungen. Die Untersuchungen stützen sich auf zwei Quellen: Zuerst auf regelmässige Nachbefragungen aller Volksentscheidungen auf gesamtschweizerischer Ebene seit 1977, der sogenannten VOX-Analyse. Dies erlaubt es, auf der Basis von rund 180 Fallstudien das Verhalten und die Motivbildung der Bürgerschaft aufgrund von nachträglich durchgeführten Repräsentativ-Befragungen zu bestimmen, zeitliche Entwicklungen nachzuvollziehen und thematische Differenzierungen aufgrund einer wohl einmaligen Datenfülle vorzunehmen. Solchermassen gewonnene Einsichten haben aber den Nachteil aller rückblickenden Analysen, indem sie beispielsweise Prozesse der Meinungsbildung nur aufgrund von Fragen der Rückerinnerung untersuchen können. Von Vorteil ist es deshalb, dass wir zweitens in rund 50 Fällen auch über Vorbefragungen verfügen. Sie ermöglichen es uns, auch die Informationsaufnahme und den Meinungswandel zu einem Entscheidungsgegenstand auch über die Zeit hinweg zu verfolgen und so realistischere Einschätzungen machen zu können.
Ein Hauptproblem beider Möglichkeiten der Analyse besteht im weitgehenden Fehlen einer Theorie über Abstimmungsentscheidungen, die es erlauben würden, sinnvolle Annahmen über mögliche Entscheidungsprozesse zu formulieren, welche empirisch geprüft werden könnten. Auch die Übertragung anerkannter Wahltheorien erweist sich wenig hilfreich, denn die Breite der Themen, über die entschieden wird, die Vielfalt institutioneller Regelungen, unter denen Meinungsbildung stattfindet, und die unterschiedlichen Konzepte, welchen Kampagnen zugrunde liegen, erschweren es, einfache Modelle aus der sozialpsychologischen, ökonomischen oder soziologischen Wahlforschung unvermittelt anzuwenden. Dies hat uns dazu geführt, für unsere Forschungen einen eigenen Ansatz zu entwickeln, der sich in die sozialwissenschaftliche Theoriebildung politischer Entscheidungen einbettet, sich aber von allen bekannten Vorgehensweisen unterscheidet. Wir nennen ihn den Dispositionsansatz.
Die wichtigste Anlehnung macht der Dispositionsansatz bei den Untersuchungen zur öffentlichen Meinung des amerikanischen Politikwissenschafters John Zaller. Dieser postulierte vor rund 10 Jahren, dass Meinungswandel in der Bevölkerung durchaus möglich ist. Erklärt wird dieser im Zaller-Modell durch den Meiungswandel in Eliten. Dieser wirkt sich vermittelt durch Parteibindungen auf das entsprechende Elektorat aus. Vor Augen hat Zaller allerdings nur den langfristigen Meinungswandel, etwa in der Frage des Schwangerschaftsabbruches oder des Kriegsengagements der USA. Die wichtigste Anwendung in der Schweiz ist von Hanspeter Kriesi geleistet worden. Untersucht wurde die Konstanz und der Wandel der Meinungen vor allem in aussenpollitischen Abstimmungen. Neuerdings werden alle Themen so analysiert. Allerdings geht Kriesi über Zaller hinaus, postuliert er doch, dass es drei Modi gibt, wie sich die Bürgerschaft einen Meinung bildet: die Status-Quo-Orientierung, das Vertrauen/Misstrauen in die Regierung und die Loyalität zur präferierten Partei. Beide Ansätze unterscheiden sich von unserem Verständnis vor allem darin, dass wir zweierlei betonen: BürgerInnen bilden sich ihre Meinung verstärkt aufgrund von thematischen Überlegungen, und sie sind auch bereit, hierfür einen Informationsaufwand zu leisten.
Demokratietheoretisch gesprochen grenzt sich der Dispositionsansatz von allen Elite-Theorien ab, nach deren Verständnis einfache Bürger und Bürgerinnen grundsätzlich überfordert sind, Sachentscheidungen für die Allgemeinheit zu treffen. Normalerweise folgert man daraus, dass einzig repräsentativ-demokratische Systeme dazu in der Lage sind, deren Legitimation durch die Auswahl von PolitikerInnen, welche die Bürgerschaft in regelmässig stattfindenden Wahlen vornimmt, begründet ist. Sofern solche Theorien überhaupt Sachentscheidungen behandeln, reduzieren sie Entscheidungen der Bürgerschaft auf Elitekonflikte, die sich in Positionsbezügen und Stimmempfehlungen äussern. Diese werden, so die Hypothese, von der eher passiven Bürgerschaft aufgrund der Bindungen an Parteien oder Personen resp. aufgrund des Interesses nach Minimierung von Informationskosten mehr oder weniger direkt befolgt. Gegen solche Annahmen spricht, dass die Forderungen nach partizipativen Formen der Demokratie im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts offensichtlich zugenommen haben, und die Reduktion von Bürgerschaft auf passive und loyale Wesen in der Demokratie zunehmend fragwürdig ist.
Mit unserem Ansatz teilen wir aber auch die Annahmen basisdemokratischer Demokratietheorien nicht, obwohl diese für die Begründung direktdemokratischer Systeme verwendet werden können. Kritisch betrachten wir die postulierte Identität von Bürgerschaft und PolitikerInnen, wie sie in diesen Theorien üblich ist. Deshalb stehen wir auch Vorstellungen skeptisch gegenüber, die Entscheidungen permanent und über alles unter wenig elaborierten institutionellen Regelungen zulassen. Wir behandeln Volksentscheidungen folglich auch nicht als unvermittelte Übertragung von Positionen der Bürger und Bürgerinnen ins politische System. Dies würde auf staatlicher Ebene zur Blockierung führen.
Direkte Demokratie verstehen wir vielmehr als dritte, eigenständige Position in der Theorie der Demokratie wie auch in deren empirischen Analyse. Sie charakterisiert sich dadurch, dass sowohl gewählte PolitikerInnen wie auch BürgerInnen die Möglichkeit haben, Anstösse für Entscheidungen zu geben resp. Forderungen einzubringen und über Varianten deren Ausgestaltung entscheiden zu können. Direkte Demokratie zeichnet sich dabei durch eine Bevorzugung von BürgerInnen-Präferenzen in den massgeblichen Entscheidungen aus.
BürgerInnen-Präferenzen existieren aber nicht unbedingt, und sie sind auch nicht über die Zeit hinweg stabil. Deshalb unterscheiden wir in der Folge zwischen der Ausgangslage der Meinungsbildung vor Kampagnen und den Ergebnissen des Prozesses der Meinungsbildung in Form von Volksabstimmungen.
Der erste zentrale Begriff ist jener der Prädisposition. Prädispositionen sind in unserer Definition entscheidungsrelevante Einstellungen der Bürgerschaft, die schon vor einem spezifischen Prozess der Meinungsbildung bestehen. Sie können auch als Alltagsvorstellungen politischer Probleme und ihrer Lösung verstanden werden. Dazu gehören Werthaltungen, thematische Grundhaltungen, thematische Präferenzen, Vorwissen, Stimmungslagen und Routinen, die in einer bestimmten Entscheidung von Belang werden können. Die Art und das Mass, in dem solche Alltagsvorstellungen vorhanden sind, hängen einerseits von der Themenstellung der Entscheidung ab, anderseits von den Voraussetzungen der Bürgerschaft. Dabei gilt: Je mehr ein Entscheidungsgegenstand aufgrund von Alltagserfahrungen beurteilt werden kann, desto eher wirken diese als Determinanten der Entscheidungen. Wahrgenommene Betroffenheit erhöht dabei die Wahrscheinlichkeit, dass Prädispositionen aktiviert werden. Dies ist umso eher zu erwarten, als Entscheidungen eine unmittelbare und verbreitete Verhaltenskonsequenz aufweisen. Es kommt auch häufiger vor, wenn ein allgemeines Gefühl der Bedrohungslage entsteht, ein offensichtlicher Handlungsbedarf besteht oder wenn es sich um eine Entscheidung mit hohem symbolischem Gehalt handelt.
Die Untersuchung der konkreten Meinungsbildung vor Volksabstimmungen zeigt allerdings, dass Prädispositionen zwar eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung sind, um Vorgänge der Entscheidfindung nachvollziehen zu können. Vor allem dann, wenn aktive Vermittlungsprozesse der politischen Akteure während Abstimmungskämpfen hinzukommen, findet eine Interaktion zwischen Prädispositionen und der öffentlichen Diskussion resp. den Kampagneaktivitäten statt. Entscheidungsabsichten, die sich so herausbilden, sind weniger stabil als Prädispositionen, und folgen vermehrt den Umfeldeinflüssen auf die Individuen, weshalb wir sie Dispositionen nennen. Damit ist denn auch der zweite zentrale Begriff unseres Ansatzes geprägt. Dispositionen sind entscheidungsrelevante Einstellungen der Bürgerschaft, die sich unter dem Eindruck von Abstimmungskämpfen resp. spezifischen Kampagnen bilden. Sie können auch als Entscheidungsabsichten bezeichnet werden, sofern diese aus einem Meinungsbildungsprozess hervorgehen. Die generelle These, die wir im Dispositionsansatz formuliert haben, lautet:
| Ergebnisse von Volksabstimmungen sind das Produkt aus der institutionell verfassten Entscheidung, Prädispositionen der BürgerInnen und der Öffentlichen Meinung, die aktiviert worden sind, sowie weiteren, während Kampagnen nicht beeinflussbaren Umfeldfaktoren. |
Die erste Fragestellung unserer Erörterung findet damit eine theoretische Antwort. Präferenzen der Bürger und Bürgerinnen transformieren sich nicht einheitlich in direktdemokratische Entscheidungen, sondern idealtypisch gesprochen auf drei Arten: Entscheidungen sind bestimmt
Empirische Überprüfungen von Entscheidungsprozessen legen dabei nahe, dass einseitige Determinierung von Volksentscheidungen durch die Bürgerschaft oder durch politische Eliten eher die Ausnahme ist. Die Mehrzahl der Entscheidungen funktioniert gemäss dem dritten Typ, der als Zusammenspiel von BürgerInnen-Präferenzen und PolitikerInnen-Positionen einerseits, von Prädispositionen und Kampagnen anderseits gekennzeichnet wurde. In seiner Konsequenz bedeutet dieses Ergebnis, dass PolitikerInnen in der Regel gezwungen sind, sich am Vorwissen, an Werthaltungen, an grundlegenden Einstellungen und an Gefühlslagen der Bürgerschaft zu orientieren resp. deren Interessen zu berücksichtigen, wenn sie in der direkten Demokratie für die Mehrheit politisieren wollen. Umgekehrt müssen sich Bürger und Bürgerinnen auch in der direkten Demokratie damit auseinandersetzen, dass ihre Vorstellungen von guten Lösungen nicht einfach gegeben sind, sondern aus den Alltagserfahrungen und der Informationsverarbeitung abgeleitet werden, über die Standpunkte und Gegenstandpunkte in die individuelle Meinungsbildung einfliessen. Beides kann als Lernprozess verstanden werden, der in der abschliessenden Beurteilung noch theoretisch diskutiert werden soll. Vorerst sollen aber die allgemein formulierten Annahmen des Dispositionsansatzes aufgrund der empirischen Untersuchungen präzisiert werden.
Untersuchte Fallbeispiele aufgrund des Dispositionsansatzes legen nahe, dass es typische Verläufe der Meinungsbildung gibt. In den rund 50 Fallstudien mit dynamischen Daten haben wir nicht mehr als etwa 12 generelle Verlaufsformen gefunden. Diese seien in der Folge idealtypisch vorgestellt, das heisst, wir präsentieren hier die Meinungsbildung auf der abstrakten Ebene. Auf der Suche nach den Determinanten dieser Typologie, muss einerseits nach dem institutionellen Charakter der Entscheidung, anderseits nach dem Masse der Kampagneaktivitäten unterschieden werden. Selbstredend kommt die Ausprägung der Prädispositionen hinzu.
Die ersten Varianten von Prozessen der Meinungsbildung beziehen sich alle auf Volksinitiativen, wie Oppositionsvorlagen in der Schweiz bezeichnet werden, die darauf ausgerichtet sind, Forderungen aus der Bevölkerung möglichst direkt realisieren zu können. Institutionell ist der Entscheidungsprozess so geregelt, dass Regierung und Parlament dazu Stellung nehmen müssen, und in der Regel die Volksinitiative auch ablehnen. Sie haben allerdings die Möglichkeit, zur Volksabstimmung einen formellen Gegenvorschlag zu unterbreiten oder sonstige Massnahmen zu treffen oder anzukündigen, bis es zur Volksabstimmung kommt. Schliesslich können Regierung und Parlament einzig mit Öffentlichkeitsarbeit gegen eine Volksinitiative vorgehen, etwa dann, wenn sie eigene Programme durch die Volksabstimmung gefährdet sehen.
Aus der Sicht der politischen Kommunikation sind zwei Ausgangslagen zu unterscheiden. Sie orientieren sich an den Prädispositionen und teilen die Volksinitiativen in
Bei Minderheitsanliegen ist beim Meinungsbildungsprozess keine Mehrheit der Stimmberechtigten dafür, während dies bei einem (potenziellen) Mehrheitsanliegen in der Prädisposition der Fall ist.
Volksinitiativen mit einem Minderheitsanliegen haben den Vorteil, verdrängte Probleme zu thematisieren oder auch radikale Vorschläge ohne ein Schielen auf Mehrheiten auf die öffentliche Agenda setzen zu können. Sinn und Zweck dieser Initiativen ist es, Grundsatzdiskussionen in der Öffentlichkeit auszulösen und so Bewusstsein für neue Problemlagen oder prinzipiell neue Lösungsvorstellungen zu schaffen.
Die Überprüfung solcher Annahmen führt uns zu einer skeptischeren Einschätzung. Zwar ist es denkbar, dass das Problembewusstsein steigt, doch wäre der Schluss verfehlt, dass damit auch die Zustimmungsbereitschaft zu Positionen, die mit Minderheitsanliegen vertreten werden, automatisch zunimmt. Vielmehr muss zwischen beidem deutlich unterschieden werden. Empirisch gesprochen ist nämlich kein Fall bekannt, bei dem der Prozess der öffentlichen Thematisierung zu einem Übergang von einem Minder- zu einem Mehrheitsanliegen stattgefunden hätte. Die maximal nachgewiesene Steigerung der Zustimmungsbereitschaft aufgrund von Abstimmungskämpfen zu Volksinitiativen beträgt 5 Prozentpunkte. Den Hauptgrund sehen wir darin, dass die fordernde Minderheit nicht alleine Öffentlichkeitsarbeit betreibt. Vielmehr reagieren Regierung und Parlament auf die Herausforderung, was den medialen Diskurs beeinflusst. Häufiger als der Gewinn an Unterstützung ist denn auch der Verlust an Zustimmung. Dieser resultiert daraus, dass die Beschäftigung mit dem Thema die Problemsicht erweitert und auch die Konsequenzen von geforderten Lösungen, die nicht selbstredend sein müssen, in die Meinungsbildung miteinbezogen werden. Die Folgerung für die Abstimmungschancen von Minderheitsanliegen ist recht klar: Sie werden in der Volksentscheidung praktisch sicher abgelehnt. Dies gilt selbst dann, wenn Regierung und Parlament in der Sache kein Entgegenkommen zeigen.
Beispiel: 18-Prozent-Initiative, September 2000 Vorbefragung SF DRS, VOX-Analyse
Differenzierter beurteilen wir potenzielle Mehrheitsanliegen, die mittels Volksinitiativen in Entscheidungen eingebracht werden. Für sie ist typisch, dass die Prädispositionen eine mehrheitliche Zustimmungsbereitschaft nahe legen und sich vor dem oder ohne einen Abstimmungskampf vor der Volksabstimmung eine befürwortende Mehrheit ergeben würde. Dennoch bleibt es recht selten, dass dies auch bis zum Schluss eines offensichtlichen Meinungsbildungsprozess der Fall ist, das heisst, die effektive Volksentscheidung eine mehrheitliche Zustimmung bringt.
In keiner unserer Fallstudien konnten wir nachweisen, dass potenzielle Mehrheitsinitiativen die Unterstützungsbereitschaft steigern konnten. Im optimalen Fall können sie diese bis zum Abstimmungstag halten, im Normalfall schwindet allerdings die Zustimmung zu einer Volksinitiative mit fortschreitender Dauer der Kampagnen. Dies hat zwei Ursachen: Auf der Ebene der Bürgerschaft angesiedelt ist der Wandel der Optik, wie er auch bei der Minderheitsinitative angedeutet worden ist. Stellungnahmen der Bürgerschaft vor Kampagnen sind in erster Linie problemorientiert. Besteht ein verbreitet anerkanntes Problem etwa in Form einer sichtbaren Bedrohungslage oder eines Handlungsbedarfs drückt die anfängliche Zustimmungsbereitschaft zur Volksinitiative vor allem die Haltung zu diesem Missstand aus. Mit dem Meinungsbildungsprozess verändert sich aber die Optik. Erstens kann das Problem verschwinden oder auch nur bewusstseinsmässig in den Hintergrund treten. Selbst wenn dies nicht geschieht, nimmt die Unterstützungsbereitschaft zweitens häufig ab, weil zunehmend auch der Lösungsvorschlag evaluiert wird, der mit der Volksinitiative vorgeschlagen wird. Die Erfahrung lehrt dabei, dass sich die Meinungsbildung am schwächsten Glied des Vorschlages entzündet. Drittens kann es der Fall sein, dass kommunikativ Folgen der Entscheidungen aufgezeigt werden, die einem im Vorverständnis nicht gängig sind. Alles in allem bewirkt dies, dass sich die Entscheidungsgrundlage erweitert, und zu den Prädispositionen auch Informationen hinzukommen, welche die Entscheidungsabsichten modifizieren. In der Regel findet dabei bei Mehrheitsanliegen ein Prozess von der wohlwollenden hin zur kritischen Beurteilung statt. Die wichtigste Ausnahme, die hierzu bekannt ist, ist ein ausserordentlicher Problemdruck, der dazu führt, dass es zu einer Symbolentscheidung kommt. In diesem Fall ist es denkbar, dass die modalen Fragen rund um die Lösungen keine zentrale Rolle spielen und effektiv die Prädispositionen von Belang bleiben.
Beispiel: Rentenauffang-Initiative, September 1998 Vorbefragung SF DRS, VOX-Analyse
Unsere bisherigen Fallstudien zeigen dass der Rückgang der Zustimmungsbereitschaft von zwischen 0 und 50 Prozent der EntscheiderInnen umfassen kann. Der Normalfall liegt bei 15 bis 25 Prozent. Das Mass der Veränderung wird allerdings nicht nur durch die Prädispositionen beeinflusst, sondern auch durch die Öffentlichkeitsarbeit vor der Volksentscheidung. Diese setzt bewusst oder unbewusst mit der behördlichen Willensbildung ein, und kennt bei Ablehnung durch Regierung und Parlament eine meist negative Tendenz. Hinzu kommt, dass die in der Schweiz zeitlich lange Dauer für die behördliche Willensbildung und ihrer Vermittlung dem Pro und Kontra viel Platz bietet. Dabei zeigt sich, dass meist jene Seite bevorteilt ist, die mit ihrer spezifischen Kommunikation zuerst beginnt, konstante Begriffe prägt und Botschaften verbreitet und die auch den geeigneten Mix an Medien einsetzt. An sich ist hier nicht entschieden, welche Seite begünstigt ist. In der Tat lässt sich zeigen, dass der Erosionsprozess in der Zustimmungsbereitschaft gestoppt werden kann, wenn die Seite der Initianten die Themenführung übernimmt. Häufig wird dies indessen unterlassen, und so überwiegt die Gegnerschaft die mediale resp. kampagnemässige Öffentlichkeitsarbeit in der Regel.
Verstärkt werden kann dies durch die schon erwähnten materiellen Massnahmen, welche die Behörden vor der Entscheidung ergreifen können. Sie umfassen im Wesentlichen die direkten oder indirekten Gegenvorschläge, die zu einer Problementschärfung oder zu einer Variantenabstimmung führen können. Dies verändert die Ausgangslage und verringert die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Opponenten direkt durchsetzen. Es kann aber auch sein, dass gleichzeitig auch die Behördenvorlage an Zustimmung verliert.
Beispiel: Moratorium-Initiative, Alpen-Initiative (keine spezifischen Untersuchungen nach dem Dispositionsansatz verfügbar)
Der Ausgang von Mehrheitsanliegen ist damit offen. Es ist denkbar, dass die Mehrheit aufrechterhalten bleibt. In der Tat gelingt es auf gesamtschweizerischer Ebene etwa jeder zehnten Volksinitiative, in der Volksentscheidung mehrheitsfähig zu sein. Auf kantonaler Ebene ist die Wahrscheinlichkeit etwas höher. Der Normalfall sieht allerdings anders aus, indem der beschriebene und begründete Erosionsprozess der Zustimmungsbereitschaft einsetzt, was auch zu einem Wechsel der Mehrheit von der Zustimmung zur Ablehnung führen kann. Deshalb bezeichnen wir alle Mehrheitsanliegen in den Prädispositionen vorsichtiger als potenzielle Mehrheitsforderungen. Unbekannt sind dagegen Fälle, bei denen aus einer Minderheitsinitiative eine Mehrheit in der Volksabstimmung geworden wäre.
Eine Variante der Willensbildung haben wir bei den bisherigen Erörterungen allerdings weggelassen. Es kann nämlich auch sein, dass Regierung und Parlament die Forderungen einer Volksinitiative ohne Wenn und Aber unterstützen. Sie nehmen deren Inhalte quasi in ihr Programm auf, womit die Meinungsbildung allerdings nicht mehr jener folgt, der für Volksinitiative typisch ist, sondern gemäss den Gesetzmässigkeiten abläuft, die wir für Behördenvorlagen kennen und in der Folge vorstellen.
Die generelle Charakteristik der Meinungsbildung bei Referendumsabstimmung folgt einer anderen Logik als jene zu Volksinitiativen. Den Hauptgrund hierfür sehen wir darin, dass Volksinitiativen eigentlich nur dann lanciert werden resp. zustande kommen, wenn ein minimales Problembewusstsein in der Bevölkerung besteht. Dies braucht bei Referenden nicht der Fall zu sein. Zur Abstimmung kommen nämlich zunächst alle Verfassungsänderungen. Sie werden auch obligatorisches Referendum genannt, wobei die Notwendigkeit einer Volksabstimmung mit der juristischen Bedeutung der Reform begründet wird. Etwa anders gelagert sind die fakultativen Referenden zu Gesetzesvorlagen, die neu gemacht oder geändert werden. Hier kommt es nur dann zu einer Abstimmung, wenn eine Opposition dies verlangt und die nötige Legitimation dafür ausweisen kann.
Kommunikativ führt diese Logik dazu, nicht zwischen "Mehrheit-/Minderheitsanliegen" zu unterscheiden, sondern zwischen prädisponierter und nicht-prädisponierter Ausgangslage. Im ersten Fall bestehen Prädispositionen soweit, dass sie überhaupt eine mehrheitliche Ausrichtung erkennen lassen, während in der zweiten Variante den potentiellen BefürworterInnnen resp. GegnerInnen zahlreiche unschlüssige Bürger und Bürgerinnen gegenüber stehen. Diese können aufgrund unserer Erfahrungen nicht 10 oder 15 Prozent ausmachen, was auch bei Volksinitiativen üblich ist, sondern 50 bis 60 Prozent der EntscheiderInnen umfassen. Entsprechend unterteilen wir Referendumsabstimmungen in
Bei Verfassungsänderungen besteht das Hauptproblem in der Regel in der abstrakten Formulierung der Richtlinie oder des Lösungsvorschlages, was die selbstredende Meinungsbildung erschwert. Vielmehr setzt dies für alle Nicht-SpezialistInnen eine spezifische Kommunikation voraus, oder aber man nimmt in Kauf, dass auf der Basis nur gering ausgebildeter Prädispositionen entschieden wird. Etwas anders begründet ist die häufigste Problematik von Gesetzesvorlagen. Sie sind meist umfangreich, und nicht selten das Produkt aus Kompromissen, die auf verschiedenen Ebenen gefällt werden mussten. Aus kommunikativer Sicht besteht das Hauptproblem bei Gesetzesvorlagen darin, dass die Forderung nach der Eindimensionalität der Fragestellung nicht erfüllt ist. Kommt es zu mehr als einer relevanten Änderung in einem Gesetzeswerk, kann der Fall eintreffen, dass das eine befürwortet wird, das andere indessen nicht. Diese widersprüchlichen Anforderungen reduzieren die Wahrscheinlichkeit, dass es stabile Prädispositionen gibt, selbst wenn jede Teilfrage klare Reaktionen auslöst. Dies ist denn auch der Grund, weshalb die meisten Gesetzesvorlagen maximal eine labile Vorbestimmtheit, oder sogar keine Prädisposition kennen. Betrachten wir zuerst den nicht-prädisponierten Fall. Keine der beiden Seiten weiss in der Ausgangslage eine Mehrheit hinter sich. Normalerweise führt zwar die zustimmende Seite, denn die parlamentarische Entscheidung wird nur selten ganz an Volksmeinungen vorbei getroffen. Doch reicht dieser Vorsprung nicht aus, um zu einer gesicherten Mehrheit zu kommen.
Beispiel: Arbeitsgesetz (keine spezifischen Untersuchungen nach dem Dispositionsansatz verfügbar)
Unternimmt die Ja-Seite nach der Parlamentsentscheidung nichts oder nur verspätet etwas, sind die Chancen der Gegnerschaft gerade bei geringer Prädisponierung einer Vorlage absolut intakt. Dies gilt selbst dann, wenn die parlamentarische Mehrheit eindeutig war. Ist die Ja-Seite dagegen von Beginn weg aktiv, hat sie sehr wohl eine Möglichkeit, auch nicht vorbestimmte Themen für sich zu entscheiden. Die Regel lautet hier recht einfach: Nicht-prädisponierte Behördenvorlagen gehen entsprechend der Kampagneaktivitäten aus.
Beispiel: Militärvorlage (Ausbildungszusammenarbeit), Juni 2001 Vorbefragung SF DRS, VOX-Analyse
Bei nur labil vorbestimmten Vorlagen kommt ein weiteres Phänomen hinzu. Die Ambivalenz relevanter Teile der Bevölkerung führt nämlich dazu, dass mit der öffentlichen Thematisierung der Vorlage durch BefürworterInnen oder Gegnerschaft die kritischen Punkte verstärkt beachtet werden. Aus einer labil ausgestalteten Prädisposition, die beispielsweise mehrheitlich befürwortend ist, kann durch frühzeitige und offensive Kommunikation der befürwortenden Seite die Zustimmung gesichert werden.
Beispiel: Bilaterale Verträge, Mai 2000 Vorbefragung SF DRS, VOX-Analyse
Durch die frühzeitige Problematisierung seitens der Gegnerschaft kann es umgekehrt gerade bei nur labiler Prädisposition zu einer Verunsicherung kommen. Die Unterstützungsbereitschaft beginnt dann unter dem Eindruck des Abstimmungskampfes zu sinken. Es ist durchaus möglich, dass sich dabei eine mehrheitlich zustimmende Ausgangslage in eine nur noch minderheitliche Akzeptanz verwandelt.
Die Übersicht über all unsere Fallstudien zur Meinungsbildung bei Behördenvorlagen zeigt allerdings, dass gerade bei labiler Vorbestimmtheit der Prozess keine gradlinige Fortsetzung finden muss. Vielmehr kann der Trend in der Meinungsbildung ein- oder mehrmals wechseln. Im Gegensatz zum dominanten Trend bei Volksinitiativen, der in der Verunsicherung der anfänglichen Zustimmungsbereitschaft besteht, kann es sehr wohl zum wechselweisen Sinken und Steigen von Zustimmung resp. Ablehnung kommen. Entscheidend sind dabei die Wendepunkte, die in der Regel nicht zufällig erfolgen, sondern durch eigentliche Wende-Ereignisse in Kampagnen erzeugt werden. Normalerweise wirken sie dann eine gewisse Zeit nach, und meist kann dies erst durch neue Wende-Ereignisse geändert werden. Möglich ist aber auch, dass solche Wende-Ereignisse durch das Umfeld kreiert werden, wobei sich die Reaktion von Kampagne-Akteuren daran bemisst, wie gut sie in ihrem Sinne damit umgehen können.
Alles in allem spricht der kaum einheitliche Verlauf der Meinungsbildung bei labiler Vorbestimmtheit dafür, den Ausgang solcher Volksabstimmungen grundsätzlich als offen anzusehen.
Beispiel: UNO-Beitritts-Initiative, März 2002 Vorbefragung SF DRS, VOX-Analyse
Unvollständig wäre unser Überblick der Meinungsbildung zu Behördenvorlagen, würden wir uns ausschliesslich auf die nicht oder nur labil prädisponierten Fälle konzentrieren. Erwähnt sei, dass es auch Fälle gibt, die eindeutig prädisponiert sind, und zwar so, dass es während des Abstimmungskampfes nicht zu einem relevanten Meinungswandel kommt. Hier kommen die gleichen Gesetzmässigkeiten zum Tragen, die wir schon bei der Volksinitiative entwickelt haben.
Beispiel: FinÖV, November 1998 Vorbefragung SF DRS, VOX-Analyse
Bei Referenden mit mehrheitlich ausgeprägten, stabilen Prädispositionen kommt es kaum auf den Abstimmungskampf an. Die Volksabstimmungen gehen entsprechend der Vorbestimmtheit aus. Häufiger ist der Fall, dass die Mehrheit mit dem Parlamentsentscheid übereinstimmt. Es ist aber auch Umgekehrtes bekannt, wenn das Parlament etwas entscheidet, das eindeutig nicht der Bevölkerungspräferenz entspricht.
Ist direkte Demokratie für den parlamentarischen Entscheidungsprozess ein generelles Problem? Die theoretische Antwort, die uns drei Verhältnisse von BürgerInnen- und Behörden-Präferenzen nahe legt, kann nach unserem Rundgang durch typische Situationen und Verläufe differenziert und präzisiert beantwortet werden. Vereinfacht gesprochen, gibt es im Dispositionsansatz fünf Regeln zum Ausgang von Volksentscheidungen:
Die direkte Demokratie stellt somit kein generelles Problem für Regierungen und Parlament dar. Es kann nicht die Rede davon sein, dass die Schweiz als Ganzes wegen der direkten Demokratie nicht regierbar sei. Eine Volksinitiative erhält im Mittel eine Unterstützung von zirka 35 Prozent. Bei einem Zehntel der Volksinitiativen ist die Zustimmung mehrheitlich. In Referendumssituationen kennt das Regierungslager eine durchschnittliche Unterstützung von rund 60 Prozent. Im Schnitt ist die Regierungsseite in etwas mehr als der Hälfte der Volksabstimmungen erfolgreich.
Die Einschätzung, die gegen die Pessimisten in Sachen direkte Demokratie gerichtet ist, muss aber ergänzt werden. Die Optimisten überschätzen in der Regel den Einfluss der Bürgerschaft in der direkten Demokratie. Es trifft nämlich ebenso wenig zu, dass die Behördenentscheidungen vollständig durch die Präferenzen der Bürgerschaft bestimmt werden. Der Regelfall sieht so aus, dass es ein Gemisch aus Vorstellungen der Bürger/Bürgerinnen- resp. der Behörden ist, das sich durchsetzt. Das Mass der Anteile hängt nicht unwesentlich von den institutionellen Regelungen ab. Dies gilt namentlich für die Gegenstände, die dem Kräftespiel von Behörden und Bürgerschaft ausgesetzt sind.
Damit es zu diesem Zusammenspiel kommt, sind aber eine Reihe von Lernprozessen notwendig. Der Hauptgrund besteht darin, dass die direkte Demokratie zwar nicht vollständig andere Entscheidungen produziert, aber die Einflussnahme der verschiedenen Entscheidungsträger verändert.
Aus der politikwissenschaftlichen Literatur sind die systembildenden Effekte der direkten Demokratie bekannt. Einmal ist höchst umstritten, ob sich Konkurrenzsysteme und direkte Demokratie vertragen. Die Gefahr gelegentlicher Volksabstimmungen unter Wettbewerbsbedingungen zwischen Regierung und Opposition besteht nämlich darin, dass die Volksentscheidungen zu Stellvertreter-Wahlen mutieren und eine Möglichkeit vor allem für die Opposition sind, sich Gehör zu verschaffen. Bei einer Systematisierung von Volksabstimmungen kommt es zwar nicht zu einer Abschaffung der Parteien, wie oft befürchtet wird. Immerhin vermehrt sich der Kreis relevanter Akteure vor allem durch jene, die mittels direktdemokratischen Instrumenten Druck ausüben oder sich im Konfliktfall sogar gegen die Mehrheit im Parlament durchsetzen können. Dazu zählen einerseits Interessenverbände, aber auch BürgerInnen-Bewegungen. Sie sind es denn auch, die als Erste die monopolartige Stellung der Parteien im parlamentarischen Regierungssystem brechen. Um dies über den Einzelfall hinaus zu verhindern, entwickeln direkte Demokratien in der Regel Formen des Interessenausgleichs. Dazu zählen, wie das schweizerische Beispiel zeigt die Ausdehnung der Regierungszusammensetzung über die minimale 50 Prozent-Hürde hinaus. Auch das ausgebaute Anhörungsverfahren in der vorparlamentarischen Phase kann als Form des Interessenausgleichs angeführt werden. Insgesamt ist deshalb in der Politikwissenschaft die Haltung vorherrschend, dass ausgebaute direkte Demokratien nach dem Muster der Konkordanz regiert werden.
Unsere Rekonstruktion von Entscheidungsprozessen aufgrund des Dispositionsansatzes zeigt, dass es dabei nicht stehen bleibt. Vielmehr trifft zu, dass sich auch die politische Kommunikation unter den Bedingungen der direkten Demokratie ändert. Dabei sind wiederum verschiedene Lernprozesse beobachtbar:
Erstens, namentlich unter der Bedingung regelmässiger Volksabstimmungen entsteht eine politische Kultur mit partizipativem Charakter. Dies wiederum führt zu vermehrtem politischem Interesse, zu verstärkter Aufmerksamkeit für Politik in Medien und zur Etablierung einer erhöhten politischen Kompetenz der Bürgerschaft. Die eher aktivere BürgerInnen-Kultur tendiert in direkten Demokratien dazu, mit einer höheren Systemidentifikation einher zu gehen. Gerade die direkte Demokratie schafft ein höheres Gefühl der Übereinstimmung mit der politischen Herrschaft. So identifizieren sich beispielsweise mehr als drei Viertel der SchweizerInnen mit der direkten Demokratie, was mehr ist als mit jeder anderen Institution in der Schweiz resp. mehr als mit jedem Akteur überhaupt.
Verwiesen sei allerdings darauf, dass mit der direkten Demokratie die Anforderungen an die normale Bürger und Bürgerinnen steigen. Da nicht alle diesen Anforderungen genügen, verschärft sich die Problematik der Ungleichheit, die allen demokratischen Formen innewohnt. Dies zeigt sich am besten daran, dass die Beteiligung in der direkten Demokratie stark bildungsabhängig ist. Je höher die Bildung, desto eher kommt es zu einem Engagement. Dies gilt in der Schweiz bei Frauen ganz deutlich, während es bei Männern teilweise durch das Alter korrigiert wird.
Faktisch ist es bei weitem nicht so, dass sich alle an allem beteiligen. Wir schätzen, dass sich rund 80 Prozent der Bürgerschaft mindestens einmal zwischen zwei Wahlen an einer gesamtschweizerischen Volksentscheidung beteiligen. Die 20 Prozent, die nicht mobilisierbar sind, stimmen dabei weitgehend mit jenen überein, die man aus der Nicht-Wählerstatistik im Ausland kennt. Die 80 Prozent, die sich beteiligen, zerfallen allerdings in zwei Gruppen: die regelmässig Teilnehmenden, die sich unabhängig vom Abstimmungsgegenstand beteiligen, und die selektiv Teilnehmenden, die sich namentlich dann einbringen, wenn sie sich betroffen fühlen, wenn sie ein Thema interessiert, wenn sie eine eindeutige Meinung haben oder wenn der Ausgang spannend erscheint. Dies führt zu einer gewissen Volatilität des Elektorates.
Der zweite wichtige Lernprozess folgt daraus und betrifft das Verhalten der politischen Akteure. Behörden sind in direkten Demokratien gezwungen zwischen zwei Wahlen nicht nur auf einen diffuse Unterstützung seitens der Bevölkerung zählen zu können. Sie müssen lernen, auch in spezifischen Sachfragen eine Mehrheit hinter sich zu scharen, und zwar im Parlament wie auch im wechselhaft aktiven Teil der Bevölkerung. Dies erhöht den Informations- und Erklärungsbedarf durch Regierungen und Parlament. Das Beispiel der Schweiz zeigt dabei, dass das Parlament schneller überfordert ist, denn es ist es weniger gewohnt, in Sachfragen als Ganzes zu handeln. Die eher schwachen Parteien bilden nur bedingt eine Alternative hierzu, was die Stellung von Verbänden, Bewegungen und Agenturen der professionellen Organisation in Abstimmungskämpfen stärkt.
Als Erstes haben insbesondere die Behörden bei Volksinitiativen gelernt, mit einem Massnahmenmix auf grössere Herausforderungen zu reagieren. Dieser besteht heute in der Regel aus verschiedenen Möglichkeiten des materiellen Entgegenkommens oder der kommunikativen Abwehr. Der zweite grosse Veränderungsschub findet aktuell statt, und er betrifft eher die Referendumssituationen. Ausgangspunkt ist dabei die grössere Offenheit des Abstimmungsausgangs resp. die stärkere Abhängigkeit von der Kampagnenführung, wie wir es konstatieren. Ausgelöst wurde die Professionalisierung der Kampagnentätigkeit zuerst durch zivilgesellschaftliche Akteure der Opposition, aber auch durch Organisationen, die in der Regel den Behördenstandpunkt vertreten. Aktuell kommt hinzu, dass auch der Staat seine Kampagnefähigkeit verbessert, um im Wettbewerb der Kommunikation nicht weitgehend auf private Akteure mit ihren Interessen angewiesen zu sein. So hat sich in den letzten 10 Jahren die Rolle der Regierung(smitglieder) als Kommunikatoren erheblich verändert, sprich intensiviert, und auch die Dauer von Kampagnen vor und nach Parlamentsentscheidungen nimmt zu, wenn beispielsweise ein erheblicher Informationsbedarf besteht oder eine Entscheidung nicht prädisponiert erscheinen. Insgesamt fördert die direkte Demokratie die Intensivierung kommunikativer Tätigkeiten in der Politik als Steuerungsinstrumente politischer Akteure.
Die Schweiz hat den Prozess des Übergangs von der repräsentativen Demokratie zur direkten Demokratie im Wesentlichen nach der Staatsgründung von 1848 vollzogen. Dabei knüpfte die Staatsphilosophie sowohl an traditionelle Vorstellungen der Bauerndemokratie an, die sich gegen die Feudalherrschaft etabliert hatte, als auch an aufklärerische Ideen aus der Volksherrschaft. Beides wirkte sich zuerst auf die Ausbildung von politischen Systemen auf der Kantonsebene aus, und veränderte den Charakter des liberaldemokratischen Systems in der Phase von 1871 bis 1891 auf Druck der konservativen resp. sozialdemokratischen Opposition nachhaltig. Deshalb sind die Wurzeln der schweizerischen Demokratie anders, als jene der (halb)direkten Demokratien, die sich im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts ausbildeten oder aktuell entstehen.
Immerhin gibt es Gemeinsamkeiten: Zuerst sei auf den Ruf nach Einführung direktdemokratischer Instrumente als neue Form der Legitimierung politischer Herrschaft verwiesen. Zu bedenken gilt es dabei, dass die Einführung direktdemokratischer Instrumente ohne revolutionäre Umbrüche in der Regel irreversibel ist. Einmal institutionalisiert, lässt sich Beteiligung der Bürgerschaft kaum mehr rückgängig machen. Sodann erinnern wir daran, dass die Ausbildung der direkten Demokratie das Handeln der Akteure verändert. Das Handeln wird erschwert, im gleichen Masse aber auch qualifiziert, — wer kann da schon etwas dagegen haben?
Auer, Andreas (ed.), 1996: Les origines de la démocratie directe en Suisse/Die Ursprünge der schweizerischen direkten Demokratie. Basel/Frankfurt am Main.
Blum, Roger. 2000: Politische Kommunikation. Grundlagen und Prozesse, Univ. Bern.
Bonfadelli, Heinz, 1999: Medienwirkungsforschung I. Grundlagen und theoretische Perspektiven. Konstanz.
Bonfadelli, Heinz, 2000: Medienwirkungsforschung II. Anwendungen in Politik, Wirtschaft und Kultur. Konstanz.
Burkart, Roland, 1995: Kommunikationswissenschaft. Grundlagen und Problemfelder - Umrisse einer interdisziplinären Sozialwissenschaft. Wien/Köln/Weimar (2. Aufl.)
Butler, David, Ranney, Austin (eds.), 1994: Referendums Around the World. The Growing Use of Dierect Democracy. Washington.
Cronin, Thomas, E., 1989: Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Cambridge/London.
AG KID, 2001: Das Engagement von Bundesrat und Bundesverwaltung im Vorfeld von eidgenössischen Abstimmungen. Bericht der Arbeitsgruppe erweiterte Konferenz der Informationsdienste (AG KID. Bern.
Delley, Je-Daniel, 1978: L'initiative populaire en Suisse. Mythe et réalité de la démocratie directe. Gnève.
Dombrowski, Ines, 1997: Politisches Marketing in den Massenmedien. Wiesbaden.
Gallus, A.; Lühe, M., 1998: Öffentliche Meinung und Demoskopie. Opladen.
Klöti, Ulrich / Knoepfel, Peter / Kriesi, Hanspeter / Linder, Wolf /Papadopoulos, Y. (Hrsg.), 2000: Handbuch politisches System der Schweizer Politik/Manuel de la politique suisse. Zürich.
Heussner, Hermann, K., / Jung, Otmar, /Hrsg), 1999: Mehr Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid. Geschichte - Praxis - Vorschläge. München.
Jarren, Otfried / Sarcinelli, Ulrich / Saxer, Ulrich (Hrsg.), 1998: Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Handbuch mit Lexikonteil. Opladen , 312-323.
Kavanagh, Dennis, 1995: Election campaigning. The new marketing of politics. Oxford.
Kepplinger, Hans-Mathias, 1992: Ereignismanagement. Wirklichkeit und Massenmedien. Osnabrück.
Kobi, Silvia, 1995: Des citoyens suisses contre l'élite politique. Le cas des votations fédérale., 1979-1995.
Kriesi, Hanspeter (ed), 1993: Citoyenneté et démocratie directe. Compétence, participation et décision des citoyens et citoyennes suisse., Zürich.
Kriesi, Hanspeter, 2002: How direct-democratic decisions are made. Towards a 'realistic' theory of direct democracy. ECPR joint sessions, Workshop on ĞDeliberative Democracy in Theory and Practiceğ, Turin, March 23-27, 2002
LeDuc, Lawrence / Niemi, Richard, G. / Norris, Pippa, (eds.), 1996: Comparing Democracies. Elections and Voting in Global Perspective. London/New Dehli.
Linder, Wolf / Longchamp, Claude / Stämpfli, Regula, 1991: Politische Kultur der Schweiz im Wandel: am Beispiel des selektiven Urnengangs. Basel.
Linder, Wolf, 1999: Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven. Zürich.
Linder, Wolf, 1999: "Direkte Demokratie", in Ulrich Klöti u.a.: Handbuch der Schweizer Politik/Manuel de la politique suisse. Zürich.
Longchamp, Claude, 1991: "Herausgeforderte demokratische Öffentlichkeit. Zu den Möglichkeiten und Grenzen des politischen Marketings bei Abstimmungen und Wahlen in der Schweiz", in: Schweizerisches Jahrbuch für Politische Wissenschaft, 21, 303-326.
Longchamp, Claude, 1991: "Politisch-kultureller Wandel in der Schweiz", in: F. Plasser, P.A. Ulram (Hrsg.): Staatsbürger oder Untertanen? Politische Kultur Deutschlands, Österreichs und der Schweiz im Vergleich. Frankfurt am Main.
Longchamp, Claude, 1993: "Den Pelz waschen, ohne ihn nass zu machen. Eine sozialwissenschaftliche Analyse der Entscheidung der Schweiz über den Beitritt zum EWR", in: H. Rust, (Hrsg.): Europa-Kampagnen. Dynamik öffentlicher Meinungsbildung in Dänemark, Frankreich, Österreich und der Schweiz. Wien.
Longchamp, Claude, 1999: "Der Meinungswandel der Schweizer StimmbürgerInnen zu Fragen der Gentechnologie", in: Heinz Bonfadelli, (Hrsg.): Gentechnologie im Spannungsfeld von Politik, Medien und Öffentlichkeit, IPMZ. Zürich.
Longchamp, Claude / Kraut, Peter / Raymann, Uschi, 1993: Unterstützung von Bundesrat und Verwaltung. Wandlungen im Verhältnis von Bürgerschaft und Regierung in der Mitte der 90er Jahre als Herausforderung an eine offene Staatstätigkeit, GfS-Forschungsinstitut. Bern.
Longchamp, Claude / Bösch, Luca / Bieri, Urs, 1998: Erstanalyse der LSVA-Entscheidung. Bern. (URL: www.polittrends.ch/abstimmungen).
Longchamp, Claude / Bösch, Luca / Bieri, Urs, 1998: Erstanalyse der FinÖV-Entscheidung. Bern. (URL: www.polittrends.ch/abstimmungen).Möckli, Silvano, 1994: Direkte Demokratie. Ein internationaler Vergleich. Bern.
Newman, Bruce I. (ed.), 1999: Handbook of Political Marketing. London.
Noelle-Neumann, Elisabeth / Petersen, Thomas, 1996: Alle, nicht jeder. Einführung in die Methoden der Demoskopie. München.
Norris, Pippa (eds.), 1999: On Message. Communicating the Campaign. London.
Papadopoulos, Yannis, 1994: Elites politiques et peuple en Suisse. Analyse des votations fédérales 1970-1987. Lausanne.
Papadopoulos, Yannis, 1998: Démocratie directe. Paris.
Rickenbacher, Iwan, 1995: Politische Kommunikation. Bern/Stuttgart/Wien.
Sartori, Giovanni, 1992: Demokratietheorie. Darmstadt.
Schneider, Friedrich, 1985: Der Einfluss von Interessengruppen auf die Wirtschaftspolitik. Eine empirische Untersuchung für die Schweiz. Bern.
Schulz, Winfried, 1997: Politische Kommunikation. Theoretische Ansätze und Ergebnisse der empirischen Forschung. Opladen/Wiesbaden.
Sciarini, Pascal / Trechsel, Alexander H., 1996: "La démocratie directe en Suisse: L'élite politique prisonnière des droits populaires?", in Schweizerische Zeitschrift für politische Wissenschaft, Sonderheft Staatsreform, Vol. 2, 201-232
Stämpfli, Regula, 1994: Politische Kultur der Schweiz im Wandel. Eine Sekundäranalyse der Qualitativstudie. Bern.
Trechsel, Alexander H. / Serdült, Uwe, 1999: Kaleidoskop Volksrechte. Die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen 1970-1996. Basel/Genf/München.
Trechsel, Alexander H., 2000: Feuerwerk Volksrechte. Die Volksabstimmungen in den schweizerischen Kantonen 1979-1996. Basel/Genf/München.
GfS-Forschungsinstitut, 1997 ff: VOX. Analyse eidg. Volksabstimmungen. Bern.
Werder, Hans, 1978: Die Bedeutung der Volksinitiativen in der Nachkriegszeit. Bern.
Zaller, John R., 1993: The Nature and Origins of Mass Opinion. Cambridge.
∗ ursprünglich verfasst für Theo Schiller (Hg.): Direkte Demokratie — Forschungsstand und Perspektiven, Opladen 2002, hier in einer erweiterten Fassung für die Internetnutzung
