Eine Million neue Erwerbstätige in 15 Jahren – ohne Zuwanderung wäre dieses Wachstum nicht möglich gewesen, sagt Arbeitsmarktforscher Michael Siegenthaler. Wer die Zuwanderung senken will, müsse deshalb am Stellenwachstum schrauben: höhere Unternehmenssteuern, abwandernde Firmen, weniger Steuereinnahmen. Einen schmerzfreien Hebel gebe es nicht.
Michael Siegenthaler leitet den Forschungsbereich Schweizer Arbeitsmarkt an der Konjunkturforschungsstelle KOF der ETH. Bei gfs.echo rechnet er vor, wie eng Beschäftigungswachstum und Zuwanderung zusammenhängen: Innerhalb von 15 Jahren kamen in der Schweiz eine Million neue Erwerbstätige dazu – «wo wären die hergekommen, wenn nicht aus dem Ausland». Mit der Verrentung der Babyboomer entsteht ein riesiger Ersatzbedarf; das inländische Potenzial bei Müttern, den über 60-Jährigen oder Geflüchteten reicht dafür nach seiner Einschätzung nicht aus. Kommt in den nächsten zehn Jahren erneut eine Million dazu, geschieht das zu grossen Teilen über Zuwanderung.
Daraus folgt für Michael der zentrale Zielkonflikt: Die Steuerung ist heute arbeitsmarktgetrieben – Firmen schaffen Stellen, die Stellen ziehen Menschen an. Wer die Zuwanderung reduzieren will, muss am Stellenwachstum schrauben und in Kauf nehmen, dass Stellen ins Ausland abwandern, dass wertschöpfungsintensive Unternehmen und Steuersubstrat verloren gehen. Einen schmerzfreien Hebel gibt es nicht. Die Personenfreizügigkeit taugt dafür weniger als gedacht: Nach KOF-Schätzungen gehen nur etwa ein Viertel, maximal ein Drittel der Nettozuwanderung auf sie zurück. Die Schutzklausel hält Michael deshalb für «mehr ein politisches Instrument».
Überraschend ist der Befund zu den Einheimischen: Erwartet wurde Druck auf die Hochqualifizierten, gemessen wurde deren Aufstieg. Zugewanderte steigen unten ein, Ansässige übernehmen im gleichen Betrieb eine Teamleitung – in den ersten zehn Jahren nach der Grenzöffnung waren die vermeintlichen Verlierer die Gewinner. Dazu: flankierende Massnahmen ohne Forschungsgrundlage, jedes 20. Arbeitsverhältnis unter Lohnkontrolle, und die Prognose, dass die Zuwanderung in rund 30 Jahren stark zurückgehen dürfte.
In der Folge erwähnte Studien:
Offsprecher
«gfs.echo», der Podcast von gfs.bern. Mit Lukas Golder und Jenny Roberts.
Lukas Golder
«gfs.echo», der Podcast von gfs.bern. Mit Lukas Golder und Jenny Roberts. Willkommen bei «gfs.echo», die Staffel zu Migration und Asyl. Diesmal ein Forscher zum Thema, vor allem Arbeitsmarkt und Migration im Arbeitsmarkt. Gast ist Michael Siegenthaler. Er ist ETH-Professor und Leiter des Forschungsbereichs Schweizer Arbeitsmarkt an der Konjunkturforschungsstelle. Herzlich willkommen, Michael.
Michael Siegenthaler
Vielen Dank für die Einladung.
Lukas Golder
Du hast selber zur Personenfreizügigkeit eine Publikation herausgegeben, die heisst «Wachstumsmotor mit Nebenwirkungen». Wenn du jetzt schaust, wie die Debatte um die 10-Millionen-Schweiz gelaufen ist, hat dich überrascht, wie stark die Nebenwirkungen im Vordergrund stehen?
Michael Siegenthaler
Nein, Zuwanderung ist ein sehr politisches Thema, das wird stark beackert von allen Seiten. Es ist auch ein Thema, das den Leuten unter den Nägeln brennt. Es ist ja so, dass wir eine hohe Zuwanderung in die Schweiz haben und es ist seit 20 Jahren ein Dauerbrenner und entsprechend war es nicht so überraschend, dass jetzt auch wieder diese Initiative so hochgekocht wurde, dass auch die Themen natürlich so stark beackert wurden von allen Seiten und entsprechend geht es viel auch um politische Befindlichkeiten und wenig um Volkswirtschaft zum Teil.
Lukas Golder
Du hast die Studienlage ein bisschen genauer angeschaut, Jenny, genau auch in diesem Kontext. Was ist dir besonders aufgefallen?
Jenny Roberts
Am besten reden wir gerade auch über deine Forschung, Michael. Du hast unter anderem mit deinen Co-Autoren angeschaut, was die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Schweizer Arbeitsmarkt bis ins Jahr 2011 waren. Dort seid ihr zum Schluss gekommen, unter anderem, dass es insgesamt keine negativen Auswirkungen für die einheimischen Arbeitskräfte gab. Gleichzeitig betonst du aber auch, dass die Wohlstandsgewinne der Zuwanderung nicht per se gleich verteilt werden in der Bevölkerung. Jetzt vor diesem Hintergrund, was bedeutet das für deine Diagnose vom Schweizer Arbeitsmarkt? Haben wir einen Handlungsbedarf beim Thema Zuwanderung?
Michael Siegenthaler
Es ist tatsächlich so, dass man zumindest bei den Studien, die existieren, nicht so findet, dass jetzt wegen der Zuwanderung die Schweizer Löhne oder die Beschäftigung der Ansässigen unter Druck gekommen wäre, also Verdrängungseffekte im grösseren Ausmass hat man bis jetzt nicht feststellen können. Es gibt vielleicht Segmente des Arbeitsmarktes, zum Beispiel im Tessin oder auch im Bau oder so, wo es vielleicht ein bisschen Lohndruck gibt. Aber insgesamt hat sich der Arbeitsmarkt sehr robust gezeigt. Das ist eine Zuwanderung, die sehr arbeitsmarktgetrieben ist. Sie füllt ja auch Lücken im ansässigen Arbeitsangebot. Und entsprechend sieht es eigentlich recht gut aus, unsere ansässigen Arbeitskräfte scheinen nicht zu verlieren, weil wir jetzt da offene Grenzen haben. Ich glaube, es gibt aber auch viele Umverteilungseffekte. Wahrscheinlich gibt es schon gewisse Gewinner von der Zuwanderung. Zum Teil fühlen sich die vielleicht nicht als Gewinner. Zum Beispiel, wenn man Bodenbesitzer ist oder Hausbesitzer in der Schweiz. Und vielleicht gehört man dann umgekehrt zu den Verlierern, wenn man Mieterin oder Mieter ist in der Schweiz. Weil da spürt man natürlich die höheren Mietpreise, die natürlich dann auch unter Umständen den unveränderten Lohn aber auch wieder wegfressen, weil man mehr für die Miete zahlen muss. Da ist wahrscheinlich die Zuwanderung durchaus ursächlich ein Preistreiber im Wohnungsmarkt.
Lukas Golder
Jetzt sind wir schon an einer Kernfrage letztlich, was die relativ hohen Nettomigrationszahlen in der Schweiz eigentlich bewirken. Es ist ja eine rege Debatte im Gang, in der öffentlichen Diskussion, haben wir eigentlich nur noch ein Mengenwachstum und damit das BIP, das ein bisschen steigt, aber eigentlich pro Kopf gar nicht so viel Wachstum? Oder ganz generell gesagt, haben wir eher nur noch ein quantitatives Wachstum bei der Bevölkerung mit der Migration oder ist es noch qualitatives Wachstum?
Michael Siegenthaler
Die Schweiz hat schon ein relativ starkes Breitenwachstum im Sinne von, dass wir ein grosses Bevölkerungswachstum haben, ein grosses Beschäftigungswachstum. Die Firmen in der Schweiz wachsen und stellen mehr Leute an, es kommen mehr Leute in die Schweiz. Es ist ein Breitenwachstum und wenn Leute in die Schweiz kommen, die brauchen dann auch Leute vor Ort. Also wenn Hochqualifizierte bei den Basler Pharmafirmen anfangen zu arbeiten, dann wollen die nachher auch eine Kinderbetreuung, dann möchten die natürlich irgendwo in ein Restaurant gehen können und die schicken dann ihre Kinder auch in die Schule. Entsprechend gibt es natürlich dann wiederum Bedarf nach Arbeitskräften. Das ist schon so, dass die Zuwanderung das auch wieder nach sich zieht. Aber unsere Forschung deutet darauf hin, dass die offenen Grenzen, zumindest dort, wo wir es untersucht haben, nach der Einführung der Personenfreizügigkeit in den 2000er-Jahren, dass dann die offenen Grenzen in der Schweiz noch ein stärkeres qualitatives Wachstum verursacht haben. Wir hätten weniger BIP pro Kopf, weniger Produktivitätswachstum gehabt, weniger Innovation. Es ist beides. Die offenen Grenzen führen wahrscheinlich sowohl zu einem quantitativen als auch zu einem qualitativen Wachstum. Und der Grund dafür ist relativ einfach. Wenn die Firmen die richtigen Leute finden, dann sind sie besser, sie können im internationalen Wettbewerb bestehen, sie können ihre Produkte international verkaufen, und das hilft dann auch allen, das hilft dann auch den ansässigen Arbeitskräften wieder und darum ist natürlich Zugriff zu guten Fachkräften schlussendlich auch produktivitätssteigernd, ist auch wertschöpfungssteigernd und darum wäre es wahrscheinlich so, dass wir schlechter dastehen würden pro Kopf, die meisten Leute, wenn wir jetzt keine offenen Grenzen hätten, also Personenfreizügigkeit führt wahrscheinlich zu beidem, qualitativem und quantitativem Wachstum.
Lukas Golder
Was wäre so der stärkste Beleg, mir kommt jetzt Pharma in den Sinn, wo die Innovation stark treibend ist, wo die Nachfrage nach Fachkräften sehr gross ist. Was wäre der beste, der stärkste Beleg, dass auch durch Migration qualitatives Wachstum möglich wird?
Michael Siegenthaler
Wenn man Firmen fragt, was die wichtigsten Gründe sind, wieso sie in die Schweiz gekommen sind, dann sagen sie zwei Sachen. Tiefe Steuern und der Fakt, dass sie auf ihre Fachkräfte zurückgreifen können, die sie im EU-Raum rekrutieren können. Firmen und damit auch sehr innovative, sehr wertschöpfungsintensive Firmen schaffen Stellen in der Schweiz, weil sie auf die Fachkräfte zurückgreifen können. Und sie würden nicht in die Schweiz kommen. Die Pharma würde nicht hierbleiben, wenn sie die Fachkräfte nicht hätten. Und das führt natürlich dazu, dass wir die Stellen haben, dass wir sehr gute Stellen für Hochqualifizierte haben. Und von denen profitieren wir natürlich alle ein bisschen, inklusive auch zum Beispiel der Staat, der dadurch natürlich viel mehr Steuereinnahmen hat.
Lukas Golder
Dass die direkten Bundessteuern sozusagen von den Firmen explodiert sind und der Hinweis, dass das zum Teil aus der Pharma ist, ist zum Beispiel in Luzern sehr klar.
Jenny Roberts
Ich will gerne auf den Punkt zu sprechen kommen aus der Studie von dir, die wir schon mal angesprochen hatten, was die Einheimischen betrifft. Dort habt ihr unter anderem ja auch messen können, dass einheimische Arbeitskräfte seit der Einführung der Personenfreizügigkeit in der Tendenz auch eher in anspruchsvollere Jobs wechseln konnten. Es hat in dem Sinne also wie eine soziale Mobilität gegen oben gegeben für gewisse Leute und mich würde es sehr interessieren, wie du den Effekt erklärst, warum es dazu kommt und vor allem auch, warum das eher jüngere Arbeitskräfte betrifft und weniger die älteren Generationen. Kannst du das ein bisschen ausführen?
Michael Siegenthaler
Also eben, was wir eigentlich gefunden haben, was eigentlich recht überraschend ist, Wir haben eine relativ hoch-, schon auch niedrig-, aber eher hochqualifizierte Zuwanderung. Und jetzt so rein nach Lehrbuch würde man erwarten, dass wenn die Zuwanderer hochqualifiziert sind, dass dann die Hochqualifizierten unter den Ansässigen hier unter Druck kommen, dass es dort halt mehr gibt und entsprechend die Löhne ein bisschen sinken. In der Schweiz war es aber offenbar gemäss unseren Resultaten so, dass die Hochqualifizierten tatsächlich sogar von der Zuwanderung profitiert haben. Und das hat viel mit dem zu tun, was wir vorhin schon diskutiert haben, dass die Firmen eben auch in der Schweiz Stellen schaffen, dass sie produktiver, innovativer werden. Das heisst, es gibt Stellenwachstum und diese Stellen werden zwar teilweise von Ausländern besetzt, aber die Ansässigen, die vorher schon da sind, die Erfahrung haben, die vielleicht auch jung sind und mobil, die haben auch Chancen, beruflich aufzusteigen. Das ist typischerweise so, dass quasi die Zugewanderten, die steigen unten ein bei einer Firma und die Ansässigen, die schon ein bisschen Erfahrung haben oder den Laden kennen, die übernehmen eine Teamleitung. Und das hat man so gesehen, dass tatsächlich der Grossteil von dem Lohnwachstum, das wir bei Ansässigen jetzt beobachtet haben, eigentlich schlicht darauf zurückzuführen ist, dass sie meistens im gleichen Betrieb beruflich aufsteigen konnten. Insofern sind die, von denen wir am Anfang gedacht haben, die gehören dann vielleicht zu den Verlierern der Zuwanderung auf dem Schweizer Arbeitsmarkt, zumindest in den ersten zehn Jahren nach der Öffnung der Grenzen waren sie Gewinner tatsächlich.
Lukas Golder
Jetzt gibt es so gerade zum Beispiel im Umfeld vom Niedergang von der Credit Suisse Hinweise, dass ältere Arbeitnehmer, die vielleicht sehr gut qualifiziert sind, sehr gut verdient haben, praktisch nicht mehr am Arbeitsmarkt wieder untergebracht werden können. Dass sie aber nachher noch aus allen Statistiken verschwinden, weil sie zum Beispiel mit dem Vermögen auswandern und vom Vermögen zehren oder weil sie sich einfach quasi stillhalten. Hast du dort Hinweise, dass vielleicht für die älteren Arbeitnehmer, dass man nachher gerade Leute ersetzt, zum Beispiel mit der Personenfreizügigkeit aus dem EU-Raum, durch Jüngere mit sehr viel geringeren Lohnvorstellungen und Lohnkosten, Stichwort Pensionskasse. Gibt es dort Hinweise aus den Daten?
Michael Siegenthaler
Das ist eine gute Frage. Wir haben es ehrlich gesagt auch in den letzten Jahren nicht mehr wirklich untersucht. Uns sind ja keine systematischen wissenschaftlichen Untersuchungen bekannt, die sich die letzten 15 Jahre angeschaut hätten. Die Studien, die ich kenne, sind aus den ersten 10 Jahren der Personenfreizügigkeit, also der frühen 2000er-Jahre. Dann hat man das eigentlich nicht so gefunden. Und das ist, dass jetzt quasi Zuwanderung insbesondere Ältere verdrängt. Der Grund ist primär, dass die Zugewanderten relativ jung sind, relativ unerfahren. Und typischerweise geht man davon aus, dass die älteren Arbeitskräfte, die aber erfahren sind, nicht so in Konkurrenz, in direkter Konkurrenz mit den jungen, unerfahrenen Zuwanderern stehen. Insofern hat man das damals nicht wirklich gefunden. Wir haben zwar auch keine positiven Effekte für ältere Arbeitskräfte gefunden, aber auch keine Verdrängungseffekte. Insofern, ich glaube, es wäre eine gute Frage, das wieder mal ein bisschen genauer anzuschauen.
Lukas Golder
Gibt es generell Hinweise, wann ausländische Arbeitskräfte eher konkurrenziv sind auf dem Arbeitsmarkt und wann eher die Komplementierung eines einheimischen Arbeitsmarktpotenzials stattfindet? Gibt es da zum Beispiel nach Branche oder so, gibt es da Differenzierungen?
Michael Siegenthaler
Also ganz intuitiv gesehen ist es natürlich, dann kommt es zur Verdrängung, wenn die Zugewanderten mehr oder weniger das Gleiche können wie die Ansässigen. Und das ist natürlich wahrscheinlicher, wenn die Zuwanderung zum Beispiel nicht arbeitsmarktgesteuert ist, wenn sie zum Beispiel wie bei der Fluchtmigration, wenn Leute kommen und eigentlich vom Arbeitsmarkt nicht wirklich erwartet worden sind, weil dann kommen sie einfach und sie kommen nicht wegen dem Arbeitsmarkt und nicht, weil sie hier eine Stelle gefunden haben, sondern aus anderen Gründen. Und da ist dann schon Gefahr da, es gibt auch Studien aus dem Ausland, die das klar zeigen, dass solche, man sagt, pushgetriebene Immigration durchaus auch Verdrängungseffekte auf dem Arbeitsmarkt verursachen kann. Und das ist eben dann besonders schlimm oder wahrscheinlich, wenn die Leute, die kommen, eigentlich genau das Gleiche können wie die Ansässigen. Und natürlich ist es typischerweise bei Hilfsarbeitskräften oder bei einfacheren Tätigkeiten wahrscheinlicher, dass die Zugewanderten genau das Gleiche können wie die Ansässigen, die schon da sind. Insofern sind meistens die Verlierer der Zuwanderung die vorher Zugewanderten. Umgekehrt ist es typischerweise so, dass die Zuwanderung komplementär ist und Lücken füllt, wenn sie so arbeitsmarktgetrieben ist wie in der Schweiz. Sie haben ja eigentlich eine klare Präferenz für Ansässige. Wenn man jetzt quasi zwei gleiche Dossiers verschickt, da haben wir auch Forschung dazu gemacht, da diskriminieren sie die Ausländer und die Zugewanderten. Da bevorzugen sie die Schweizer. Also im Prinzip bevorzugen sie, Schweizer anzustellen. Aber sie greifen trotzdem ab und zu auf Ausländer zurück, weil sie Lücken haben, weil es wenige Ansässige gibt. Wenn die Zuwanderung arbeitsmarktgesteuert ist, firmengesteuert ist und Lücken füllt, dann ist es typischerweise sogar gut für die ansässigen Arbeitskräfte, weil sie dann vielleicht beruflich aufsteigen können, weil die Firmen hierbleiben, statt ins Ausland zu gehen. Und so weiter.
Lukas Golder
Die Konkurrenz kommt dann ins Spiel, wie du gesagt hast, die Hilfsarbeitskräfte, da sind auch die flankierenden Massnahmen ein wichtiges Thema. Wo helfen sie und wo vielleicht nicht, wenn es um die Konkurrenzsituation geht?
Michael Siegenthaler
Ja, das ist übrigens ein sehr schlecht erforschtes Gebiet. Also die flankierenden Massnahmen sind politisch ein sehr heisses Eisen, aber volkswirtschaftliche Forschung gibt es eigentlich fast keine dazu. Also man weiss sehr wenig über die Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen. Die flankierenden Massnahmen sind eigentlich verschiedene Bausteine. Der eine ist ja, dass es einfacher geworden ist, dass man einen Gesamtarbeitsvertrag allgemein verbindlich erklärt, dass er also für alle gilt und nicht nur für die Beschäftigten, die in Firmen sind, die den GAV unterzeichnet haben. Dass man also auf eine ganze Branche ausweitet. Und da gibt es jetzt erste Evidenz, da sind wir auch ein bisschen selber dran, dass eben so eine AVE-Erklärung oder auch generell so GAVs wirklich das Lohnniveau stützen. Insofern, wenn es stimmt, dass die FlaM dazu geführt haben, dass wir mehr allgemein verbindliche GAVs hatten, dann hat das vielleicht indirekt auch das Lohnniveau gehoben oder eben tatsächlich die tiefen Löhne geschützt. Was man auch weiss, ein zweiter Aspekt der FlaM ist das Entsendegesetz, wo Leute, Dienstleister, beispielsweise Schreiner aus Süddeutschland, in Basel Tätigkeiten ausführen können, sich aber eben quasi vorher melden müssen und die Arbeitsbedingungen und Lohnbedingungen dann noch kontrolliert werden. Und man weiss aus anderen Ländern, dass solche Entsendungen tatsächlich die Löhne in Grenzregionen stark unter Druck bringen können. Oder sie machen de facto Dienstleistungen handelbar international, was früher eigentlich nicht der Fall war. Und man weiss eben aus anderen Ländern, dass das Lohnniveau durchaus drücken kann. Insofern könnte es durchaus sein, dass das Entsendegesetz auch wichtig war, dass wir keine Lohnunterbietung hatten, aber da gibt es eigentlich keine Forschung zu diesem Thema. Und dann gibt es natürlich den generellen Effekt, dass die ganzen FlaM den politischen Hebel erzeugt haben, dass Gewerkschafter relativ viel zu sagen hatten, wahrscheinlich mehr noch, als sie vielleicht in den 90er-Jahren zu sagen hatten. Und das kann natürlich schlussendlich, weil sie sich für das Lohnniveau für die Arbeitnehmenden einsetzen, durchaus auch den Arbeitnehmenden geholfen haben.
Lukas Golder
Gibt es so Warnhinweise? Du hast gesagt, dass man aus dem Ausland mit den Entsendungsproblematiken zu kämpfen hat und der Lohndruck nachher wirklich sehr hoch geworden ist, grenzüberschreitend. Gibt es so Warnsignale, wo man vielleicht warnen könnte, wo man sagt, da haben wir Regionen, wo Ähnliches passiert in der Schweiz oder gibt es da so typische erste Erkennungszeichen?
Michael Siegenthaler
Also systematische Forschung zu diesem Thema gibt es relativ wenig. Aber was ja im Zug von diesen flankierenden Massnahmen gemacht wird, ist eigentlich, dass sehr viele Arbeitsverhältnisse, sehr viele Lohnbedingungen jährlich kontrolliert werden. Ich glaube, die Schätzungen sind so, dass so 5 Prozent, also jedes 20. Arbeitsverhältnis jährlich quasi von diesen Kontrollen erfasst wird. Das ist sehr viel, wenn man sich das überlegt. Also es ist eigentlich schon ein sehr regulierter Arbeitsmarkt. Die Schweiz hat ja immer so, ja draussen wird es immer so als sehr liberaler Arbeitsmarkt angeschaut. Aber wenn man so viele Lohnkontrollen hat und dadurch dann auch Einfluss eigentlich von quasi institutionellen Regelungen aufs Lohnniveau, der ist eigentlich gar nicht mehr so ein flexibler Arbeitsmarkt, wie man manchmal denkt. Und im Rahmen von diesen Lohnkontrollen findet man schon relativ viele Verstösse. Also die sind natürlich nicht zufällig, die Lohnkontrollen, also Gewerkschaften und auch die Arbeitgeber gehen zu diesen Firmen, wo sie denken, da finden Verstösse statt. Aber man hat durchaus in gewissen Segmenten sehr viele Verstösse gefunden. Und das Lustige ist, dass Kantone sehr unterschiedlich mit diesen Verstössen umgehen. Oder in verschiedenen Gewerkschaften bei den sogenannten paritätischen Kommissionen gehen sie recht unterschiedlich damit um, wenn sie Verstösse finden. Also es gibt Kantone, die es sehr ernst nehmen, wie Tessin oder Genf, und dann eben Normalarbeitsverträge einführen, damit sie quasi auch sagen, das ist ein Lohnniveau, das man mindestens zahlen muss. Und es gibt Kantone, die regelmässig Verstösse feststellen, aber eigentlich nichts dagegen machen, aber trotzdem kontrollieren. Und es gibt auch Kantone, die gar keine Kontrollen machen. Von dem her, da gibt es ein sehr heterogenes kantonales Regime. Was man aber eben findet, sind tatsächlich relativ viele Verstösse und entsprechend im Umkehrschluss auch gewisse Evidenz, dass es vielleicht durchaus Probleme geben könnte, wenn man diese Kontrollen nicht hat.
Lukas Golder
Ja, Genf, das sind jetzt natürlich die Kantone, wo auch die GrenzgängerInnen-Problematik sehr diskutiert wird und auch sehr ernst genommen wird, scheint mir. Oder? Also eine Kultur, die wahrscheinlich da auch eine Rolle spielt.
Michael Siegenthaler
Genau, aber es gibt andere Kantone, die keine Grenzgängerthematik haben, wo es in diesem Sinne nicht das gleiche Kontrollregime gibt und auch nicht die gleiche systematische Lohnkontrolle, wie sie diese zwei Kantone haben.
Lukas Golder
Jetzt sind wir schon fast beim Thema der Steuerung. Wie kann man den Markt überhaupt steuern, von der Migration in Arbeit? Kontingent, Schutzklausel, Inländervorrang, die Umsetzung oder Nicht-Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative, Personenfreizügigkeit – braucht es eine Stellschraube? Wenn man den Schubladenstock der Kontrollmechanismen in diesem Markt anschaut, was würde grundsätzlich am besten helfen und warum?
Michael Siegenthaler
Wenn es um die Steuerung der Zuwanderung geht, hat die Schweiz mit der Personenfreizügigkeit ein sehr liberales Zuwanderungssystem, welches man teilweise aus politischen Gründen hat, damit man die bilateralen Verträge haben kann. Insofern, mit der Personenfreizügigkeit hat man natürlich sehr viele Steuerungsmechanismen abgegeben, die in anderen Ländern existieren, wie man sie in Australien, wie in Kanada, wie in den USA sieht, die die Zuwanderung steuern. Dann haben wir ein extrem liberales Zuwanderungsregime, das eigentlich quasi die zentrale Arbeitsmarktzuwanderung komplett dem Markt überlässt. Und insofern, dort sind wir auch ein bisschen gefangen mit der Guillotine-Klausel. Da gibt es nicht viele Möglichkeiten, Steuerung einzuführen, die konsistent wäre mit den Bilateralen, wo man sicher gewisse Steuerungsmöglichkeiten hat, wenn man die angehen möchte, vielleicht im Familiennachzug allenfalls oder bei der Zuwanderung ins Bildungssystem. In der Asylzuwanderung ist man schon sehr restriktiv, ich weiss nicht, ob man da noch grosse Hebel hat, aber insofern sind natürlich noch gewisse Massnahmen da, aber es ist eine sehr politische Frage, ob man die, und auch eine sehr normative Frage, ob es sinnvoll oder richtig ist, da restriktiver zu sein.
Jenny Roberts
Wenn wir über die Steuerungsfrage reden, dann muss man vielleicht auch einen Blick auf die strukturellen Herausforderungen wenden, die auch den Schweizer Arbeitsmarkt betreffen. Also die letzte KOF-Ökonomenumfrage hat unter anderem die Frage gehabt, was aus Sicht von Ökonominnen und Ökonomen der wichtigste Treiber von einem möglichen Arbeitskräftemangel sein könnte. Und dort sagen die allermeisten, vor allem die alternde Bevölkerung, also der demografische Wandel. Aus deiner Sicht muss man von dieser strukturellen Herausforderung, wenn man sie mit in Betracht setzt, sowieso mit so einer Einwanderung rechnen? Oder gibt es auch inländische Massnahmen, die genauso gut auf diese Herausforderung beim Arbeitsmarkt Lösungen bieten könnten? Wie schätzt du das?
Michael Siegenthaler
Also das Erste, was man mal ganz klar festhalten kann, es ist so, die Demografie, insbesondere die Verrentung der Babyboomer, führt natürlich zu einem riesigen Ersatzbedarf auf dem Arbeitsmarkt. Also schlicht um die Zahl der Stellen in der Schweiz konstant zu halten, müssen sehr viele neue Leute eine Stelle aufnehmen. Und wir haben nicht ein grosses inländisches Arbeitsangebot, das wir noch ausnutzen können. Wir haben in gewissen Segmenten Potenzial, wie Mütter, vielleicht bei den 60 plus, Familiennachzug, bei gewissen Ausländern, bei den Geflüchteten wahrscheinlich auch. Da haben wir noch ein bisschen Potenzial, den inländischen Arbeitskräftepool besser auszunutzen. Aber mit dieser Demografie, mit diesem Ersatzbedarf wird es niemals reichen, wenn wir in diesem Ausmass weiter wachsen, wie wir gewachsen sind. Wenn man sich anschaut, innerhalb von 15 Jahren eine Million neue Erwerbstätige, das muss man sich mal zu Gemüte führen, wo wären die hergekommen, wenn nicht aus dem Ausland, die hätten wir im Inland nicht gehabt, so ein Wachstum wäre nicht möglich gewesen. Und dadurch wird in den nächsten 10 Jahren der Druck noch grösser sein. Wenn jetzt in den nächsten 10 Jahren wieder eine Million hinzukommt, wird das zu grossen Teilen durch Zuwanderung passieren. Das heisst ja eigentlich aus arbeitsmarktökonomischer Sicht ist quasi die liberale Zuwanderungspolitik nötiger denn je. Es gibt aber natürlich den sicher politischen Backlash, wenn die Zuwanderung jetzt netto noch mehr zunehmen würde, was rein aus Arbeitsmarktsicht recht wahrscheinlich ist.
Lukas Golder
Aber der liberale Arbeitsmarkt führt ja zum Eindruck, dass es eigentlich zu wenig Steuerung gibt, wenn du das sozusagen bilanzieren müsstest, im jetzigen System. Ist das eher ein wahrnehmungsbezogenes Problem oder ist das auch ein Arbeitsmarktproblem?
Michael Siegenthaler
Also die Steuerung ist halt sehr arbeitsmarktgetrieben. Das heisst, die Firmen schaffen Stellen, die besetzt werden durch Zuwanderer und die kommen typischerweise halt nicht alleine, sondern bringen vielleicht noch jemanden mit und ziehen dann vielleicht auch zusätzliche Zuwandererinnen und Zuwanderer nachher, weil sie hier auch wieder konsumieren und Kinder zum Beispiel in die Schule schicken. Also insofern, wir haben einen klaren Arbeitsmarkt für die Zuwanderung und eigentlich ist die Ursache der Zuwanderung in der Schweiz ein starkes Beschäftigungswachstum. Wir haben einfach ein grosses Beschäftigungswachstum, viele neue Stellen. Das heisst im Umkehrschluss, wenn wir die Zuwanderung reduzieren wollen, müssen wir auch an diesem Stellenwachstum schrauben. Das heisst, wir müssen bereit sein zu sagen, es ist uns egal, wenn gewisse Stellen ins Ausland abwandern, wenn wir vielleicht aufgrund von irgendwelchen Massnahmen das Stellenwachstum hier reduzieren. Das müssen wir quasi in Kauf nehmen. Dann werden wir relativ schnell tiefere Zuwanderungsraten haben. Jetzt sind natürlich Massnahmen zur Reduktion des Stellenwachstums der Zielkonflikt, der sich hier relativ offensichtlich ergibt. Wir müssten die Unternehmenssteuern vielleicht erhöhen. Wir müssten vielleicht tatsächlich schauen, dass ein paar Firmen abwandern oder zumindest nicht zusätzlich anziehen. Da werden uns dann auch wertschöpfungsintensive Unternehmen abhanden kommen, solche, die viel Steuern zahlen. Es werden uns auch gute Arbeitskräfte abhanden kommen. Es wird wahrscheinlich jedem ein bisschen schaden, aber wenn man die Zuwanderung reduzieren will, ist eigentlich der grösste Hebel, das Beschäftigungswachstum zu reduzieren. Also meines Erachtens sind das Beschäftigungswachstum und die Zuwanderung zwei Seiten der gleichen Medaille und entsprechend muss man auch ein bisschen über das reden, wenn man über die Zuwanderung redet.
Jenny Roberts
Noch ganz kurz zu einem spezifischen Bereich, der in dieser Steuerungsdiskussion auch immer wieder aufkommt, ist das Asylwesen. Dort hast du auch dazu geforscht, also es gibt ein relativ aktuelles Working Paper von dir, in dem du so ein bisschen angeschaut hast, was für verschiedene kantonale Beschränkungen für geflüchtete Menschen existieren und inwiefern sie sich dann auch auf das Beschäftigungsniveau und Lohnniveau der Geflüchteten auswirken. Es sind beispielsweise Arbeitsverbote in den ersten Monaten nach der Ankunft oder auch geografische, sektorale Restriktionen, in welchen Bereichen sie arbeiten können. Dort habt ihr unter anderem auch herausgefunden, dass es tatsächlich negative Effekte gibt, wenn man die Restriktionen für geflüchtete Menschen hat und dass die auch mittelfristig nachwirken. Heisst das aus deiner Sicht tatsächlich, wenn man die wirtschaftliche Integration in diesem spezifischen Zuwanderungsbereich stärken möchte, muss man auch den Arbeitsmarkt sogar früher noch öffnen, obwohl in vielen Fällen ja der Aufenthaltsstatus von diesen Menschen noch nicht so geklärt ist?
Michael Siegenthaler
Es ist tatsächlich so, dass man bei den Geflüchteten ein gewisses Arbeitsmarktpotenzial hat, oder? Die Leute sind da und typischerweise bleiben sie auch da und zwar für immer. Das heisst, man will wahrscheinlich aus gesellschaftlicher Sicht auch versuchen, dass sie möglichst schnell selbstständig werden, sich selber auf die Beine helfen können und sich in den Arbeitsmarkt integrieren können. Das wird erschwert durch Arbeitsmarktrestriktionen. In der Schweiz ist das in der Vergangenheit sehr stark erschwert worden. Gewisse Kantone haben den Arbeitsmarktzugang für Geflüchtete mehr oder weniger versperrt. Einfaches Beispiel ist, es gab einen Inländervorrang. Eine Firma musste beweisen, dass sie keinen Europäer findet, der diese Stelle hier ausführen kann, wenn sie einen Geflüchteten anstellen wollte. Ich könnte mir noch vorstellen, dass das praktisch unmöglich war und entsprechend dazu geführt hat, dass Flüchtlinge in der Schweiz nicht mehr arbeiten konnten. Da gäbe es ein Potenzial. Typischerweise werden die Arbeitsmarktrestriktionen verteidigt, vor dem Hintergrund, dass man möchte, dass die Leute wieder gehen, weil sie vielleicht nur temporär hier sind oder nur vorläufig in der Schweiz aufgenommen worden sind. In dem Papier, das du angesprochen hast, finden wir, dass das nicht passiert. Also man kann den Leuten den Arbeitsmarktzugang noch so versperren, man hat Sozialhilfe noch so gekürzt, sie gehen trotzdem nicht zurück, also sie bleiben da. Was wir jetzt nicht untersucht haben, muss ich ehrlich sagen, ist, wie sich so Arbeitsmarktrestriktionen auf die Zuwanderung überhaupt, also auf die Fluchtbewegungen in die Schweiz auswirken. Oder wenn man natürlich sehr liberal ist, kommen die Leute vielleicht schon eher in die Schweiz, statt dass sie zum Beispiel nach Deutschland oder Schweden gehen. Aber ich glaube nicht, dass die spezifischen kantonalen Regelungen, die in der Schweiz gelten, irgendeinen Einfluss haben, ob jetzt Flüchtlinge in die Schweiz kommen oder nicht. Ich glaube, die anderen Faktoren spielen eine Rolle, aber solche spezifischen kantonalen Regelungen, ganz ehrlich, da habe ich nicht mal bei den einzelnen Kantonen gewusst, was sie zum Teil genau machen. Entsprechend, wie sollte es der Geflüchtete in einem Flüchtlingslager irgendwo in Jordanien wissen?
Lukas Golder
Kommen wir noch auf die Zukunft ein bisschen zu sprechen, Bilaterale III, da gibt es ein Szenario, dass das sicher auftritt, da kommen recht viel mehr noch flankierende Massnahmen ins Spiel, die jetzt noch im Streit sind, im Parlament. Wie wird sich diese Situation bei den Bilateralen auf deine Forschung auswirken? Du hast gesagt, es ist relativ schwierig, die flankierenden Massnahmen und ihre Wirkung oder die Allgemeinverbindlicherklärung auf ihre Wirkung zu überprüfen. Kannst du sagen, was sich da im Arbeitsmarkt verändern könnte mit diesem Szenario Bilaterale III?
Michael Siegenthaler
Was wir sicher Was wir sicher machen wollen, und dafür haben wir sehr viele Grundlagen geschaffen, ist, dass wir tatsächlich die FlaM und auch die allgemeinen, also die GAV-Situation, was die eigentlich für Auswirkungen haben, sowohl auf die Lohnsituation, auf das Beschäftigungswachstum, aber auch auf die Firmen, wie flexibel die sein können und wie schnell sie wachsen, das wollen wir mehr untersuchen. Und ich glaube, da können wir eben noch mehr machen. Da kann man sehr gut, evidenzbasiert, noch etwas beisteuern zur Debatte, um besser zu verstehen, wann wirken die FlaM, wie wirken die FlaM, erfüllen sie ihre Ziele. Eben gibt es auch Unterschiede in der Wirksamkeit. Es gibt gewisse Kantone, die das effizienter, effektiver machen und andere, die viel machen, aber es gar nicht so wirklich wirkt. Ich glaube, da gäbe es sehr viel wissenschaftliches Potenzial, um das System so vielleicht ein bisschen evidenzbasierter zu steuern. Weil momentan ist es ein sehr politisches Eisen, Gewerkschaften verteidigen es sehr stark. Auf der anderen Seite wird es aber auch wiederum sehr stark angegriffen von der EU, aber auch von der Arbeitgeberseite, die zum Teil dafür ist und zum Teil nicht. Aber so wirklich evidenzbasiert ist die Diskussion nicht. Wir alle arbeiten mit einem Bauchgefühl und ich glaube, wir möchten jetzt hier noch gewisse Grundlagen liefern. Dafür haben wir jetzt auch alle grossen GAVs mal kodiert, die es in der Schweiz überhaupt gibt. Es ist erstaunlich, dass man eigentlich gar nicht so genau weiss, was in den GAVs in der Schweiz steckt, wie hoch die Mindestlöhne sind, wie viele Mindestlöhne es gibt. Hier haben wir jetzt grosse Grundlagen geschaffen, auch mit der Hilfe von SECO und anderen. Und jetzt wollen wir diese Sachen auch noch wissenschaftlich auswerten.
Jenny Roberts
Ein Thema, das bei diesen Bilaterale-III-Verträgen immer wieder zur Sprache kommt, ist auch die sogenannte Schutzklausel. Wir haben gesehen in einer Studie von uns, Standort Schweiz, dass zumindest die Bevölkerung die grundsätzliche Zustimmung für dieses Instrument aktuell sehr hoch ausfällt. Aus deiner persönlichen ökonomischen Sicht ist das ein sinnvolles Instrument?
Michael Siegenthaler
Ja, das wird man sehen. Grundsätzlich muss man festhalten, ich glaube, man überschätzt zum Teil, was Personenfreizügigkeit für einen Einfluss hat auf die Zuwanderung in der Schweiz. Wir haben es geschätzt und wir sind jetzt daran, das nochmal neu zu schätzen, dass nur etwa ein Viertel, vielleicht maximal ein Drittel der Nettozuwanderung in der Schweiz wirklich auf Personenfreizügigkeit zurückgeht. Den Rest hätten wir schon im alten Kontingentsregime auch gehabt. Also man hätte auch hohe Zuwanderung in der Schweiz ohne Personenfreizügigkeit. Das ist das eine. Es ist gar nicht so viel Steuerungspotenzial wahrscheinlich allein bei der Personenfreizügigkeit vorhanden. Und dann werden die Hürden zum Ausrufen dieser Schutzklausel wahrscheinlich relativ hoch sein. Die Zuwanderung kann auch zeitlich verschoben werden, sie kann über andere Gefässe erfolgen. Die Wirtschaft findet immer relativ kreative Wege, hat sie schon im Kontingentssystem gehabt, um trotzdem zu den Arbeitskräften zu kommen. Insofern bin ich skeptisch, dass man eine grosse Zuwanderungsreduktion durch eine solche Schutzklausel erzeugen kann. Ich glaube, es ist mehr ein politisches Instrument.
Lukas Golder
Der Nutzen der Migration geht zugunsten der Wirtschaft, vielleicht auch zu der grösseren, global vernetzten Wirtschaft tendenziell. Kosten für die Gesellschaft hingegen, z.B. steigende Mieten, Infrastrukturdruck, Verkehr, Schulen. Wie beurteilst du diese Diskrepanz? Ist es zu pauschal so zu urteilen?
Michael Siegenthaler
Es ist sicher so, dass grosse internationale Firmen sehr stark von den offenen Grenzen der Schweiz profitiert haben. Aber wenn man sich die Diskussion über die hohen Steuereinnahmen in der Gewinnsteuer des Bundes anschaut, hat wahrscheinlich auch die Allgemeinheit davon profitiert. Dann ist es, glaube ich, schon zu einfach, so zu sehen. Es gibt wahrscheinlich auch Gewinnerinnen und Gewinner unter der lokalen arbeitenden Bevölkerung. Wir haben vorher die Hochqualifizierten genannt, die beruflich aufsteigen konnten. Wahrscheinlich, wenn man ein Häuschen besessen hat am richtigen Ort am Zürichsee oder in der Schweiz, hat man auch sehr profitiert von der Zuwanderung, weil die Wertsteigerung auf der Immobilie natürlich enorm war. Und man sieht es ja in Japan, wo die Bevölkerung schrumpft: Das ist dann natürlich nicht gegeben, dass die Häuserpreise die ganze Zeit 1% pro Jahr steigen. Da gibt es sehr viele Gewinnerinnen und Gewinner im Mittelstand der Schweiz, die Zuwanderungsgewinner sind. Und umgekehrt hat man wahrscheinlich auch Verlierer unter Segmenten der Bevölkerung, beispielsweise Mieterinnen und Mieter in der Stadt, die relativ zuwanderungsfreundlich sind. Ich glaube, da gibt es eine recht grosse Diskrepanz zwischen dem, wen man als Zuwanderungsgewinner identifiziert und wer sich als Zuwanderungsgewinner fühlt, versus was wahrscheinlich real, wirklich jetzt, wenn man auf das verfügbare Einkommen schaut, passiert ist.
Lukas Golder
Zum Schluss deine Prognose in fünf Jahren. Die Sorge um Migration und Asyl ist tendenziell gestiegen in der letzten Zeit. Was prognostizierst du, wird in fünf Jahren die Sorge noch höher sein bei der Bevölkerung?
Michael Siegenthaler
Das ist noch schwierig zu sagen, zum Glück nicht. Wir müssen zwar Prognosen machen, aber nicht, was die Stimmung in der Bevölkerung anbelangt. Das ist nicht unsere Expertise. Wovon wir ausgehen, ist, dass wahrscheinlich jetzt in den nächsten fünf Jahren, in denen wirklich die demografische Wende, der Höhepunkt auf dem Arbeitsmarkt erreicht wird, dass in den nächsten fünf Jahren der Zuwanderungsdruck eher noch zunehmen wird, dass also der Ersatzbedarf besonders gross ist. Und dann, wenn man wahrscheinlich noch ein bisschen weiter in die Zukunft schaut, wird es sich aber nachher wahrscheinlich sehr stark umdrehen. Wenn man wirklich schaut, was bis Ende dieses Jahrhunderts in Europa passiert, mit gewissen Ländern wie Portugal, Italien, die 10-15% Bevölkerungsverlust oder noch mehr haben werden, dann wird das Zuwanderungspotenzial von der EU in die Schweiz massiv abnehmen. Es wird wahrscheinlich auch nachher viel weniger Zuwanderung geben. Die Schweiz auch selber, die Leute werden langsam, jetzt werden sie verrentet, aber irgendwann werden die Babyboomer schon wegsterben, und das wird eigentlich viel Platz frei machen. Ich glaube, wir werden es alle noch erleben, so in 30 Jahren, dass die Zuwanderung in der Schweiz sehr klein sein wird und dass wir eigentlich bevölkerungsmässig kaum mehr wachsen. Oder zum Beispiel weniger als in den letzten Jahren. Ich glaube, kurzfristig wird es jetzt nochmal ein Thema sein. Längerfristig, habe ich das Gefühl, wird die Demografie relativ stark zuschlagen. In einem Ausmass, das wir uns jetzt noch gar nicht so vorstellen können.
Lukas Golder
Michael Siegenthaler, herzlichen Dank für den Besuch bei uns bei gfs.echo.
Michael Siegenthaler
Vielen Dank für die Einladung.
Jenny Roberts
Alle Details zu der Forschung von Michael Siegenthaler und zu den anderen genannten Studien findet ihr unten in den Shownotes. Und vergesst nicht, gfs.echo zu abonnieren, um keine weiteren Folgen zu verpassen.
